Управлять результатами!

Сегодня Тюменская областная Дума проводит очередной круглый стол. На этот раз депутаты, ученые и практики поведут речь о бюджетировании, ориентированном на результат. Вице-спикер регионального парламента Виктор Рейн и заместитель губернатора Татьяна Крупина познакомили нас с первыми итогами столь специфического процесса, а также с перспективами совершенствования бюджетной политики.
Виктор РЕЙН:
(фото2)— Тема, которую мы вынесли для публичного обсуждения, не случайна. И в послании Президента Российской Федерации Владимира Путина, и в послании губернатора Тюменской области Владимира Якушева эффективности использования бюджетных средств, результативности бюджетного финансирования отведено особое место.
Сегодня наша область, вся страна переходят на качественно новый этап реформирования бюджетного процесса. Прежде всего реформа связана со смещением акцентов от “управления бюджетными затратами” на “управление результатами”. Происходит это путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса, администраторов бюджетных средств в рамках среднесрочных ориентиров.
Существовавшая до недавнего времени система постатейного бюджетирования изжила себя с точки зрения дальнейшего повышения эффективности управления общественными финансами. Главными недостатками былой системы являются отсутствие системы оценки результативности и эффективности бюджетных расходов, а также низкий уровень ответственности и незаинтересованность в экономии средств.
Важнейшим элементом организации бюджетного процесса признана широко применяемая в мире модель “бюджетирования, ориентированного на результат в рамках среднесрочного финансового планирования”. Основой этой модели является тесная связь результатов и выделяемых на их достижение ресурсов, при которой ответственность за достижение результата делегируется руководителю исполнительного органа с четкой мотивацией на конкретный результат.
Новая концепция должна применяться и совершенствоваться не только на федеральном, но и на региональном, местном уровнях. В Тюменской области бюджетирование, ориентированное на результат, внедряется с 2004 года, а в 2006-м основой формирования бюджета стали четко заданные цели и приоритеты государственной политики. Расходная часть областного бюджета определена на основе программно-целевого метода бюджетного планирования и увязана с конкретными результатами деятельности органов государственной власти.
В текущем году уже более 90 процентов средств областного бюджета расходовались на мероприятия, предусмотренные областными целевыми программами. Значительная часть средств направлена на реализацию областной целевой программы “Сотрудничество”, которая способствует социально-экономическому развитию территорий и созданию более качественных условий жизни людей.
Серьезным преобразованием стало принятие бюджета на три года. Это позволило удлинить период планирования бюджетных программ, создать стимулы для оптимизации бюджетных расходов, повысить объективность оценки деятельности руководителей исполнительных органов, повысить качество проекта бюджета. Расходы областного бюджета на 2008-2010 годы сформированы, как и в текущем году, на основе программно-целевого метода планирования. На реализацию областных целевых программ предполагается направлять от 78 до 81 процента расходов.
Все это свидетельствует о том, что в Тюменской области активно внедряется и уже успешно применяется новая концепция бюджетирования, ориентированного на результат.
В послании Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 года Владимир Путин говорил о самых эффективных путях и методах реализации задач в культуре, экономике и социальной сфере. О реализации национальных проектов. Их главная цель — инвестиции в человека, в повышение качества жизни.
Первые результаты реализации национальных проектов показали, что бюджетные расходы удалось ориентировать на конечный результат. Многие программы — особенно в жилищном строительстве и образовании — стали, по сути, совместными программами федерального правительства, региональных и местных властей, а нередко и отечественного бизнеса.
Другой принципиальной особенностью национальных проектов стала их инновационная направленность. Государственную поддержку получают именно те направления развития, которые связаны с использованием и внедрением самых передовых технологий. Такие, как компьютеризация школ и обеспечение доступа к Интернету, снабжение медицинских учреждений самым передовым оборудованием, финансовая поддержка вузов, использующих современные методы и формы обучения.
Национальный проект в области агропромышленного комплекса помогает развитию инициативы и предпринимательства на селе. Национальный проект “Доступное и комфортное жилье — гражданам России” значительно активизировал строительство — от малоэтажного до комплексной застройки отдельных районов.
Первые результаты бюджетирования, ориентированного на результат, безусловно, есть. Но есть и неиспользованные резервы. Все эти вопросы мы постараемся сегодня обсудить за круглым столом, наметив конкретную программу действий по повышению эффективности использования бюджетных средств.
Татьяна КРУПИНА:
— Наибольшая опасность для бюджетно-налоговой стабильности кроется в постоянном, зачастую бездумном наращивании расходов. Суть реализуемой в настоящее время бюджетной реформы заключается в переходе от понятия “хороший бюджет — растущий бюджет” к определению “хороший бюджет — тот бюджет, в котором наилучшее соотношение достигнутых результатов и затраченных средств”.
Переход на программно-целевое бюджетирование в корне меняет не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами. Происходит смена идеологии бюджетирования: от текущего финансирования учреждения, оказывающего услуги, к финансированию самой услуги.
Единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования до сих пор не выработано. Однако в самом общем виде его можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.
Хотя в этом определении речь идет о программно-целевом методе как о системе бюджетного планирования, одним только планированием особенности этого метода не ограничиваются. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие чего программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль за его исполнением.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире модель “бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования”. Региональная модель планирования, ориентированного на результат, внедрялась в соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004-2006 годы. Эта концепция нацелена на создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Можно выделить как минимум семь основных направлений в работе правительства области по реформированию бюджетного процесса.
Первое направление включает в себя комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых правительством области. В этой связи проведена работа по инвентаризации всех расходных обязательств, составлен и ведется их реестр. По сути, этот документ является важнейшим информационным ресурсом, позволяющим объединить все сведения о нормативно-правовых актах, заключенных договорах и соглашениях, определяющих возникновение бюджетных обязательств.
Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета. В его рамках разработана и внедрена система распределения бюджетных средств по областным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем. Переход на среднесрочное планирование позволил зафиксировать источники и объемы финансирования программ на среднесрочную перспективу.
Третьим направлением является совершенствование методов закупок для государственных нужд. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд переведено на конкурсную основу.
Четвертым, важнейшим направлением является реформирование системы государственных унитарных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы заключается в сокращении государственного сектора при одновременном повышении его эффективности через проведение реорганизации системы бюджетных учреждений и реформирование их правового статуса. Это прежде всего касается отраслей социальной сферы.
Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета. Предполагается введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.
Шестое направление включает в себя мероприятия по установлению объективных ориентиров для определения ассигнований. В его рамках осуществляется переход на нормативное финансирование бюджетных услуг. Важнейшими условиями эффективности такой системы нормативов являются принцип подушевого финансирования, когда возмещение бюджетных услуг происходит в соответствии с количеством потребителей этих услуг.
И, наконец, седьмым направлением является совершенствование механизмов казначейского исполнения и контроля за расходованием бюджетных средств.
Методологию бюджетирования, ориентированного на результат, внедряют все развитые державы мира. Причем процесс внедрения идет десятилетиями. Наша страна, и соответственно Тюменская область, находится в самом начале столь непростого пути.