Как не заблудиться в БОРу

В Тюменской областной Думе за круглым столом представители власти говорили о бюджетировании, ориентированном на результат. Как заметил Сергей Сарычев, вице-губернатор области, такого количества депутатов и заместителей губернатора не собирало еще ни одно подобное мероприятие. Люди, посвященные в тайну бюджетного процесса, пытались охарактеризовать происходящее, прибегая к помощи профессиональных сокращений. БОР, ДРОНД, ОЦП...

Мечта о лучшей жизни

— Можно сколь угодно мечтать о лучшей жизни, — заявил, открывая заседание, вице-спикер областной Думы Виктор Рейн, — но без соответствующего бюджетного обеспечения результата не достичь.
Не достичь его и при деньгах, если не иметь соответствующих целей и механизмов их достижения. Именно поэтому тюменские законодатели собрали за круглым столом все заинтересованные стороны, дабы оценить: на каком этапе на пути к тому самому бюджетированию мы находимся. Бюджетированию, что ориентировано на конкретный результат (в сокращении это звучит не иначе как БОР).
Виктор Рейн призвал коллег к предельно откровенному разговору. Ведь только так можно выявить слабые звенья, мешающие динамичному движению вперед. Одним из таких звеньев, по мнению вице-спикера, являются кадры, решающие, как известно, все. Они зачастую не соответствуют задачам, поставленным в социальной сфере. Но других кадров нет. Следовательно, надо работать с теми, кто есть, повышать квалификацию, менять мотивацию к труду. И все это для того, чтобы услуги бюджетных учреждений стали доступными и качественными, а рядовой тюменец ощутил на себе любовь и заботу врача, педагога, милиционера, военного, чиновника...
Явно не готовы к работе в БОРу и строительные организации, не выдерживающие ни сроков, ни стандартов качества. В итоге бюджетные средства, запланированные на тот или иной объект, не осваиваются, а против подрядчиков затеваются порой судебные разбирательства. Замолвил Виктор Рейн слово и за коллег из муниципалитетов. Он сам еще недавно был мэром Ишима, теперь, став законодателем, предлагает продумать дифференцированный подход к бюджетированию городов, районов, поселков. Ведь среди 319 муниципальных образований, созданных на юге области, одинаковых нет. Следовательно, без индивидуального подхода к каждому конкретному городу и деревне хорошую жизнь повсеместно не построишь.
60000 рублей
на душу населения
Переход на новые рельсы произошел не от хорошей жизни. В США на программно-целевой метод бюджетирования перешли еще в 1949-м. Каждый штат самостоятельно разработал систему целей и показателей, позволяющую отследить эффективность казенных трат. В Великобритании созданы специализированные агентства, оценивающие социально-экономическое положение регионов и разрабатывающие стратегические планы их развития. Причем все без исключения показатели, а их несколько сотен, местные администрации обязаны регулярно публиковать.
По признанию Татьяны Крупиной, заместителя губернатора области, советская система бюджетирования имела серьезные недостатки. В полную силу они проявились после краха Госплана, а вместе с ним и плановой экономики. Финансирование осуществлялось по крайне нерациональному затратному принципу, что называется, от достигнутого: чем больше потратишь сегодня, тем больше получишь в году грядущем. Государство, по сути, оплачивало саму громоздкую и неповоротливую систему, а не предоставленные бюджетными учреждениями услуги.
Без тонкой перенастройки всей этой системы, по мнению Татьяны Крупиной, было не обойтись. Первые шаги в этом направлении команда тюменского губернатора Сергея Собянина сделала в 2001-м. Начался переход на казначейское исполнение бюджета, на нормативное финансирование, затем на программно-целевой метод планирования.
— Для начала, — углубился в детали Сергей Дегтярь, заместитель губернатора, — мы определили миссию региональной власти — улучшение качества жизни в Тюменской области. Точнее сформулировать главную идею, ради которой работает власть, невозможно. Мы наметили стратегические приоритеты и сформировали семь основных целей. Повышение уровня здоровья, безопасности условий жизни, реальных доходов, доступности и качества жилья, обеспечение потребности населения в жилищно-коммунальных услугах, качественном образовании и воспитании, создание инвестиционного климата.
Под стратегические цели соответственно разработали три десятка долгосрочных целевых программ, в рамках которых и распределяется сегодня почти весь бюджет Тюменской области. Правительство региона системно развивает отрасли, не зависящие от мировых цен на нефть. Туризм и транспорт, машиностроение и лесопереработку, малое предпринимательство и инновации.
Несколько лет ушло на разработку нормативно-правовой базы, подготовку каждым департаментом, каждой территорией «пилотных ДРОНДов», что расшифровывается как «доклад о результатах и основных направлениях деятельности».
При помощи этих ДРОНДов распорядителей бюджетных средств «через не могу» приучали к постановке целей и задач, а также к их достижению.
Только спустя несколько лет тюменцам удалось наладить системное планирование. Ведь раньше строили ту же школу и не ведали, будут ли на объекте газ, котельная, коммунальные сети. Все капитальные расходы проходили по разным департаментам. В результате школа становилась золотой. Сегодня уже на берегу планируют весь комплекс строительных работ. Вот так шаг за шагом и происходил переход к сбалансированной системе показателей, к управлению результатом, к скользящей бюджетной трехлетке. В перспективе речь идет о бюджетном планировании на пять, а затем и на десять лет вперед.
Практически завершена автоматизация сбалансированной системы показателей. Сергей Дегтярь рассчитывает отслеживать реализацию ОЦП (областных целевых программ) в режиме реального времени, а не по итогам ежеквартальных докладов исполнителей. Дальнейшее совершенствование методов и процедур управления по результатам, убежден докладчик, предполагает активное участие субъектов бюджетного планирования, основанное на внедрении управленческого учета и внутреннего контроля деятельности, включая аудит расходования бюджетных средств, достижения целей и решения задач.
По подсчетам Татьяны Крупиной, совокупные расходы областного бюджета-2007 составляют 60 тысяч рублей на душу населения. Иными словами, за эти деньги, предварительно уплаченные в виде налогов, общество приобретает у государства различные услуги. Образования, здравоохранения, гарантии личной безопасности... Передавая немалые средства государству, налогоплательщик вправе спросить с чиновника, насколько эффективно трудовые рубли используются в интересах каждой семьи, каждого человека.
Масштабные преобразования уже приносят первые результаты. Внедрение конкурсной системы закупок товаров и услуг для государственных нужд, например, только за девять месяцев этого года позволило сэкономить 3,077 млрд. казенных рублей, или восемь процентов от первоначально планируемой суммы заказа. Реструктуризация и реформирование государственного сектора, создание автономных некоммерческих организаций заметно расширили как саму сеть учреждений, так и спектр предоставляемых тюменцам услуг. Оказание дополнительных платных услуг селянам и горожанам принесло в социальную сферу значительные внебюджетные средства, повысив благосостояние отдельных бюджетников.
Человек на селе
Владимир Ковин, заместитель губернатора, попытался продемонстрировать эффективность казенных вложений на примере тюменского агропрома. Целенаправленные миллиардные инвестиции в животноводство и растениеводство не прошли даром. Если еще пару лет назад с прибылью работало каждое второе предприятие, то сегодня таковых — 87 процентов. Только за последний год рентабельность производства возросла более чем вдвое — до 29 процентов. А по продуктивности молочного скота наш регион впервые вышел на седьмое место в России. На Урале тюменцам нет равных по производству зерна, мяса, картофеля (при пересчете на душу населения).
Еще более впечатляют перспективы тюменского села. К 2012 году предстоит в полтора раза — до 1,9 млн. тонн увеличить сбор зерна, с 4400 до 6000 килограммов нарастить годовой надой молока от коровы.
Вместе с тем главного агрария области тревожит ситуация с ростом цен. За два месяца горюче-смазочные материалы подорожали на 60 процентов, а минеральные удобрения — в полтора раза! Хотя стоимость сельхозпродукции за три года поднялась всего на 43 процента. Столь негативная тенденция, способная сорвать реализацию намеченных планов, требует от правительства области уже сегодня пересмотреть подходы к бюджетной поддержке агропрома.
Александр Анохин, глава администрации Сладковского района, представил программно-целевой метод в действии. Скажем, поставили сладковцы перед собой цель — побороть бедность и реально увеличить доходы населения. Создали в районе 12 потребительских кооперативов, которые занялись закупом молока, картофеля, оказанием различных услуг. Тот, кто не ленился, смог неплохо заработать. Одна из семей, например, сдала нынче 75 тонн молока, заработав за сезон свыше 600 тысяч рублей. Чем не поддержка для бедного крестьянина? Хорошо бы теперь создать хотя бы один кооператив по закупу мяса у личных подсобных хозяйств.
Андрей Линник, глава администрации Тюменского района, поделился опытом реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Три года назад убытки 23 предприятий ЖКХ в районе исчислялись десятками миллионов рублей, а сами предприятия находились на грани банкротства. В этих условиях курс был взят на реорганизацию неповоротливых МУПов, централизацию финансовых потоков, создание управляющих компаний.
За счет бюджета приступили к планомерной замене проржавевших коммунальных сетей. А на привлеченные средства вместо пяти прожорливых кочегарок закупили и смонтировали десять автономных газовых котельных. И хотя на каждый рубль бюджетных вложений удается пока привлечь лишь 21 копейку частных инвестиций, процесс, как говорится, пошел. Стоимость тепла для населения сократилась вдвое, а предприятия на энергоресурсах сэкономили за год 20 млн. рублей.
Кредиты бюджет берегут
Дмитрий Горицкий, президент Запсибкомбанка, депутат Тюменской областной Думы, напомнил собравшимся о том недалеком времени, когда власти региона самостоятельно вкладывали миллиарды бюджетных рублей в промышленность и сельское хозяйство. Правда, просрочка по тем «кредитам» превышала 60 процентов, многие из них оказывались безвозвратными.
Сегодня правительство области, по словам президента, практически полностью отказалось от прямого кредитования, перейдя к субсидированию процентных ставок по банковским кредитам. Причем не только при господдержке отдельных секторов экономики. Коммерческие банки своими ресурсами весьма активно участвуют в реализации двух приоритетных национальных проектов — «Доступное и комфортное жилье» и «Развитие АПК». В результате на каждый казенный рубль удается привлечь от восьми до двадцати рублей. Качество использования бюджетных средств заметно повысилось, а все риски легли на плечи банкиров. При этом уровень просрочки, теперь уже по коммерческим кредитам, сократился до трех процентов.
Дмитрий Горицкий не обошел стороной и проблемы, без решения которых дальнейший рост того же ипотечного кредитования невозможен. Прежде всего необходимы мероприятия по преодолению кризиса ликвидности, берущего начало за океаном. Дело в том, что у российских банков нет «длинных рублей», которые они могли выдать заемщику на десять и более лет. Едва ли не единственный возможный вариант — привлечение их за границей. В результате у многих банков на долю западных заимствований приходилось более половины всех активов. Наши банкиры планировали гасить их путем выпуска новых займов. Однако когда пришло время платить по долгам, американцы и европейцы потребовали вернуть живые деньги, что сразу же создало серьезные проблемы по возврату.
Только вмешательство государства в лице Банка России позволило погасить проблемы. Тем не менее целый ряд коммерческих банков поднял ставки по кредитам на 1-2 процента. Ужесточены и требования к заемщику. Усугубляет ситуацию рост цен на жилье, который в разы превышает рост заработной платы. Чтобы механизм ипотеки по-прежнему был эффективным, Дмитрий Горицкий предлагает реализовать комплекс мер государственной поддержки. Это рефинансирование ипотечных жилищных кредитов, разработка единых правил организации денежного оборота в России, внедрение систем дистанционного банковского обслуживания и прочих инновационных технологий, при наличии которых банки смогут обслуживать клиентов в самых отдаленных поселениях.
Жить стало лучше...
Завершая разговор за круглым столом, вице-губернатор Сергей Сарычев постарался обобщить услышанное, расставив точки над «i». Так широко, как в Тюменской области, БОР не внедрен ни в одном субъекте Российской Федерации. Не случайно к нам за опытом едут делегации из других регионов. За последние годы их побывало 48. Вот только с ходу внедрить у себя все увиденное ни у кого пока не получается: за красивой картинкой сокрыта многолетняя черновая, рутинная работа. Первопроходцам пришлось столкнуться с массой парадоксов. Например, таким. Количество детей в школах разное, в одной пятьсот учеников, в другой полторы тысячи, а смета расходов абсолютна одинаковая. То же самое в детских садах, здравоохранении, социальной сфере. «О человеке, ради которого мы все и работаем, — подчеркнул вице-губернатор, — никто не думал».
Только БОР по прошествии трех лет позволил увидеть результат. Но прежде социологи провели опросы тюменцев, выяснили волнующие их проблемы. Для решения этих проблем разработали три десятка ОЦП, заложив в их основу более пятисот целевых показателей, по которым осуществляется регулярный мониторинг. Такой проблемно-ориентированный подход привел не просто к локальным переменам, в том числе и в использовании бюджетных средств. Повысились эффективность и ответственность работы органов исполнительной власти, качество предоставляемых услуг.
Действующая система позволяет не только всесторонне оценить достигнутый результат, но и оперативно реагировать на послания президента, решения федерального правительства, меняя цели, приоритеты и задачи. Скажем, молодые семьи поверили власти и с помощью ипотечных кредитов стали решать свои жилищные проблемы — власть тут же изменила задачи, добавив в течение года из областного бюджета полмиллиарда рублей на жилищные субсидии и субвенции.
В результате реформ впервые за 15 лет рождаемость на тюменском юге превысила смертность. Сокращается безработица. По последним опросам ВЦИОМ, 60 процентов наших земляков отмечают перемены к лучшему. И только чуть более одного процента заявили, что жизнь ухудшилась.
Год от года правительство региона поднимает планку, намечает более напряженные планы, ставит более амбициозные задачи. По доступности и качеству бюджетных услуг, сокращению бюрократии, реальной борьбе с бедностью и, главное, заключает Сергей Сарычев, — по повышению качества жизни людей.