Большой закон для малого бизнеса: опора или преграда?

Специалисты экономики и права не устают повторять: для движения вперед малого и среднего бизнеса прежде всего необходимо усовершенствовать законодательную базу. Разумеется, совершенствовать ее нужно, и процесс этот бесконечен. Хотя вряд ли кто-то сможет сегодня подсчитать, на сколько километров или миллионов рублей продвинется этот бизнес от исходной точки, если будут исполняться существующие законы... И тем не менее, повторим, законы надо выполнять. Законы о борьбе с организованной преступностью, взятках, мошенничестве, разного рода уклонениях и злоупотреблениях своими полномочиями как бизнесменами, так и органами власти и местного самоуправления. Именно с этой целью проведена облпрокуратурой проверка исполнения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. Эта проверка велась по следующим разделам и направлениям:
1. Законность правовых актов, издаваемых органами власти области в сфере предпринимательской деятельности
В процессе надзорной деятельности в 2007-2008 гг. прокуратурой выявлено 14 правовых актов, содержащих положения, потенциально возможные для коррупционных решений и действий субъектов предпринимательства. Так, нормами, регулирующими осуществление разрешительных и регистрационных полномочий, завышались требования, предъявляемые к лицам для реализации принадлежащих им прав. В частности, отдельные положения правовых актов содержали нечеткие субъективные оценочные основания для отказа в совершении определенных действий. Например, “предоставление искаженной информации”, “недостаточных сведений”. Без указания на то, в чем конкретно это выражается. Или “предоставление сведений не в полном объеме”. При этом не уточняется, каков же должен быть этот “объем”, не конкретизируются “сведения”, отсутствие которых исключает положительное решение вопроса. В последующем правительством области внесены соответствующие изменения в ряд нормативных правовых актов.
Территориальными прокурорами выявлялись случаи издания органами местного самоуправления незаконных правовых актов, которыми ограничивались права хозяйствующих субъектов. Устанавливались различного рода обязанности и условия, не предусмотренные действующим законодательством.
Глава Исетского муниципального района издал распоряжение, которым обязал предприятия и хозяйства, перерабатывающие древесину, предоставлять отчет об отработанной продукции. Специально созданной мобильной группе предоставлялись полномочия производить проверку разрабатываемых лесосек. Главам сельских администраций совместно с участковыми инспекторами вменялось в обязанность контролировать переработку и сбыт пиломатериалов на своих территориях. По протесту прокурора противоречащие закону положения из распоряжения исключены.
Дума Аромашевского муниципального района вопреки действующему законодательству своим решением “Об упорядочении общественного питания” возложила на органы местного самоуправления обязанность по контролю за работой предприятий общепита на своей территории. Здесь же опротестованы два распоряжения глав сельских поселений, которыми на субъектов предпринимательской деятельности возлагались обязанности “...содействовать должностным лицам администраций в составлении протоколов об административных правонарушениях по фактам неисполнения в лесах Правил пожарной безопасности”.
В Уватском районе глава сельской администрации установил повышенные сборы с участников торговли на муниципальном рынке. Протест прокурора по этому поводу рассмотрен и удовлетворен.
В Викуловском районе действующим Положением устанавливались надуманные ограничения в праве получения предпринимателями земельных участков для строительства жилья. Положение приведено в соответствие с законом.
Сладковский райпрокурор опротестовал постановление главы администрации Сладковского сельского поселения, которым была запрещена продажа алкогольных напитков на территории поселения. Постановление отменено.
2. Соблюдение антимонопольного законодательства по реализации заказов на поставку товаров для государственных нужд
За последние годы есть существенные позитивные сдвиги в принятии нормативных актов, регулирующих данную отрасль права, соблюдении установленных правил на федеральном и региональном уровнях. Однако факты правонарушений в этой сфере по-прежнему имеют достаточно широкое распространение. Нарушаются принципиальные положения в проведении конкурсов при размещении муниципальных заказов.
Администрация муниципального образования пос. Андреевский заключила договор электроснабжения с ОАО “Тюменьэнергосбыт” без проведения конкурса, лишив тем самым возможности ряда субъектов предпринимательской деятельности принять участие в реализации данного заказа.
В Тюмени в прошлом году с нарушениями проведен конкурс на организацию регулярных автотранспортных перевозок. Конкурсная документация включала в себя наличие у конкурсанта не предусмотренного законом оборудования и снаряжения, то есть был неправомерно ограничен допуск предпринимателей к участию в конкурсе. В последующем в Положение были внесены поправки.
В Сорокинском районе установлен факт включения в состав конкурсной комиссии при размещении муниципального заказа заинтересованного лица — директора организации, участника этого конкурса. То же самое произошло и в Юргинском районе. Нарушения устранены. Прокуратурой Тобольска при проверке обращения ООО “Жилсервис” выявлены нарушения Федерального закона “О защите конкуренции”: были совмещены функции органа местного самоуправления и хозяйственного субъекта. В частности, Тобольской горадминистрацией абонентский пункт ОАО “Триц” был наделен функциями по ведению и хранению поквартальных карточек и регистрации по домам муниципального жилищного фонда.
Стезю подобных правонарушений проложили далее викуловчане. Структурное подразделение районной администрации — управление сельского хозяйства — заключило 5 муниципальных контрактов на оказание услуг юриста, зооинженера, бухгалтера, экономиста и инженера с хозяйствующим субъектом СПК “КонсультантВ”. Этот субъект проводил правовые экспертизы, составлял проекты нормативно-правовых актов, обеспечивал ГСМ и координировал деятельность хозяйств в период посевных и уборочных кампаний. То есть решал вопросы компетенции райсельхозуправления. Но уже за плату. По иску прокурора это безобразие было отменено арбитражным судом. Однако в текущем году такие муниципальные контракты были заключены вновь. В настоящее время облпрокуратурой снова направлены в арбитражный суд исковые заявления об оспаривании этих контрактов.
3. Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
Основные принципы защиты свободы экономической деятельности, установленные ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”, при проведении государственного контроля (надзора) в основном соблюдаются, но не обходится и без серьезных нарушений. Таковые выявлены в подразделениях Роспотребнадзора, Главном управлении строительства, Управлении лицензирования и регулирования потребительского рынка. В последнем превышается срок проведения контрольных мероприятий, то есть проверки ведутся сроком свыше одного месяца. В отдельных приказах об их проведении не указываются цели, задачи и предмет проводимого мероприятия, исполнитель может толковать их по своему усмотрению. Бывали случаи вынесения предписаний предпринимателям без проведения проверки лишь по сообщениям извне. В Юргинском районе подразделением Роспотребнадзора нарушалась периодичность проведения контрольных мероприятий. В Голышмановском районе подразделением этого главка проверялись не только факты и основания, послужившие причиной неплановой проверки, но вся деятельность индивидуального предпринимателя.
Наибольшее число нарушений порядка проведения мероприятий по контролю выявлено в деятельности органа пожарного надзора. В Тюмени, Нижнетавдинском, Упоровском, Заводоуковском, Сладковском районах нарушалась установленная законом периодичность проверок, они проводились чаще, чем один раз в два года и ранее трех лет с момента государственной регистрации объекта. В распоряжениях о проведении неплановых проверок в ряде мест не указываются основания для их проведения, лица, виновные в адмправонарушениях не привлекаются к административной ответственности, проверки порой проводятся без правовых оснований. Нередко делопроизводство ведется ненадлежащим образом: контрольно-наблюдательные дела не содержат необходимых документов-копий распоряжений о проведении проверок, их актов, копий постановлений по делам об адмправонарушениях.
Многочисленные нарушения установлены в отделах УФМС — Управления Федеральной миграционной службы. Проверки проводились без издания соответствующих распоряжений, а изданные распоряжения не соответствовали установленным требованиям. Нарушалась периодичность проверок ветеринарным надзором в Ярковском, Юргинском районах. В последнем индивидуальные предприниматели занимающиеся торговлей, проверялись не реже одного раза в год, вместо положенного одного раза в два года.
4. Соблюдение государственными гражданскими служащими органов государственного контроля установленных законом запретов и ограничений
В ряде региональных главков с контролирующими функциями проверки ФЗ “О государственной гражданской службе” проводятся ненадлежащим образом либо не проводятся вообще. Бывает, что даже в случае предоставления налоговым органом информации о недостоверности предоставления госслужащими сведений о своих доходах служебные проверки не проводятся. Например, в ноябре прошлого года из инспекции Федеральной налоговой службы по г.Тюмени поступила информация о недостоверности представленных работником руководящего состава Федеральной налоговой службы Б. сведений о доходах за 2006 год. Однако служебная проверка по данному факту кадровой службой управления не проведена, сведения о доходах и материалы служебной проверки в личном деле Б. отсутствуют. Установлены факты неисполнения статьи 16 ФЗ №79, не позволяющей госслужащему находиться на гражданской службе в случае близкого родства или свойства с другим служащим, если это связано с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Так, в территориальном отделе управления Роспотребнадзора проходят госслужбу супруги А.Е. (начальник отдела) и А.Ю. (гл. специалист-эксперт отдела). В период отпуска своего непосредственного руководителя А.Ю. работает заместителем начальника отдела, то есть своего супруга. Такая же ситуация сложилась в том же управлении в другом территориальном отделе, где начальник отдела Ф.А. и гл. специалист-эксперт отдела Ф.Г. являются супругами.
Или другой характерный пример противоправного рода деятельности государственного контролера. Главный инспектор по надзору за объектами котлонадзора, безопасностью тепловых установок и объектами газораспределения и газопотребления Тобольского отдела Управления Ростехнадзора Б. заключал договоры подряда и соглашения об оказании услуг с организациями, входящими в перечень подконтрольных объектов на выполнение работ по подготовке котельных к отопительному сезону. За что в 2006-2007 гг. получил вознаграждение в общей сумме 170 тысяч рублей.
Начальник отдела кадров от Федеральной налоговой службы У. в свое рабочее время еще и исполняет обязанности независимого эксперта постоянно действующей аттестационной комиссии другого госоргана, что законом запрещено. И — еще интереснее. Более 100 служащих Управления Роспотребнадзора ежегодно заключают договоры возмездного оказания услуг с благотворительным фондом санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в соответствии с которыми госслужащий обязуется вести профессиональную подготовку своих клиентов по соответствующим программам. В дальнейшем этими же госслужащими проводится аттестация обучающихся. После чего эти госслужащие Упрроспотребнадзора в связи с возложенными на них полномочиями осуществляют контроль за соблюдением требований законодательства теми организациями, работников и должностных лиц которых они обучали на платной основе и аттестовали. Например, замначальника отдела эпидемиологического надзора этого Управления А. Только в июне т.г. провела профессиональную гигиеническую подготовку 35 работников одного из ОАО и получила определенный дополнительный доход. Коротко прокомментируем изложенное. Служащие Управления Роспотребнадзора вопреки требованиям ст. ст. 17, 19 ФЗ №79 одновременно занимаются на системной основе иной оплачиваемой, то есть предпринимательской деятельностью. При этом создается конфликт интересов госслужащего с интересами самой государственной службы. Вполне может вызывать сомнение исполнение таким служащим надлежащего качества своих должностных обязанностей. Примеров подобных много. И.о. начальника Тобольского отдела Управления Ростехнадзора С. продолжает оставаться еще и учредителем двух коммерческих организаций, основными целями которых является извлечение прибыли. Начальник отдела Федеральной антимонопольной службы Ф. являлся учредителем и собственником нескольких предприятий. Разумеется, сказанное не осталось без соответствующего прокурорского реагирования.
5. Работа по противодействию недружественному поглощению предприятий
За последние годы в области проведена значительная работа по предотвращению рейдерских захватов предприятий. Ведется разъяснительная работа по борьбе с весьма опасным злом в нашей жизни. Действуют горячие линии, создана межведомственная рабочая группа по противодействию рейдерству. Осуществляется еженедельный мониторинг в сети Интернет с целью установления фактов скупки акций крупных предприятий и имущественных комплексов профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Но порой вся эта организационная работа сильно смахивает на работу передататочного механизма с выкрошившимися зубьями, шестерни которого крутятся вхолостую. Наибольший спрос — с органов внутренних дел, недостатки в деятельности которых весьма ощутимы. Они не составляют реестры предприятий и имущественных комплексов, потенциально являющихся объектами рейдерских посягательств. Явно недостаточно осуществляется оперативное прикрытие наиболее значимых объектов. Все уголовные дела, связанные с незаконными захватами, возбуждены по заявлениям граждан, пострадавших от действий рейдеров. Ни одного уголовного дела в текущем году не было возбуждено по материалам оперативных разработок. Даже при установлении факта рейдерского захвата предприятия и возбуждения уголовного дела оперативными службами энергичное и эффективное содействие не осуществляется. Оперативно-технические мероприятия не проводятся, коррумпированные связи рейдеров не устанавливаются. Во втором полугодии 2008 г. намечается осуществить ряд практических мероприятий по активизации борьбы с сухопутными корсарами XXI века.
6. Практика применения и результативность деятельности органов внутренних дел по осуществлению полномочий, предусмотренных законом РФ “О милиции”
В I полугодии текущего года органами внутренних дел в рамках закона РФ “О милиции” проведено 67 проверок в рассматриваемой сфере (в 2006 г. —201, в 2007 г. — 115). По их результатам возбуждено 53 уголовных дела. Из них направлено в суд 30 дел (в 2006 г. — 49, 2007 г. — 33). В процессе прокурорской проверки выявлены нарушения требований названного закона, Инструкции о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной и торговой деятельности. Проверки в указанных сферах проводятся без достаточных оснований. Так, по результатам рассмотрения информации о нарушениях административного законодательства в сфере интеллектуальной собственности руководителем подразделения ГУВД издано постановление о проведении проверки в торговом объекте, осуществляющем реализацию лома черных металлов. В соответствии с другим постановлением о проведении проверки деятельности предприятий, торгующих продуктами питания проверка фактически проведена почему-то в пункте приема цветного металла. Значительное число постановлений вообще не содержит указания на объект проверки, что позволяет исполнителям самостоятельно определять этот объект.
В связи с заявлением руководителя одной из организаций облпрокуратурой изучены материалы проведенной УВД проверки. Установлено, что постановление о назначении проверки было не мотивировано, какие-либо данные о нарушениях в этом учреждении отсутствуют, то есть проверка оказалась безосновательной.
Фактов необоснованного отказа о возбуждении, либо прекращения уголовного дела при наличии признаков состава экономических преступлений в процессе настоящей проверки не устанавливалось.
7. Исполнение требований Федерального закона от 24.07.2007 г. №209 “О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации”
Во исполнение этого важного нормативного акта и базового закона Тюменской области “О развитии малого и среднего предпринимательства в Тюменской области” принят ряд мер по упорядочению и развитию рассматриваемого бизнеса. Правительством области в лице департамента инвестиционной политики и государственной поддержки предпринимательства разработана и реализуется целевая программа “Основные направления развития малого и среднего предпринимательства в Тюменской области на 2008-2010 гг.”. Определены приоритетные направления деятельности субъектов данного бизнеса. Приоритетным в работе департамента является прежде всего создание условий для повышения объема выпуска конкурентоспособной продукции (работ и услуг) малого и среднего бизнеса, продвижения ее на внутреннем и внешнем рынках, всяческое содействие в этой работе субъектам предпринимательства в муниципальных образованиях, создание и развитие соответствующей инфраструктуры. В течение первого полугодия 2008 г. за счет возвратных средств прошлых лет выдано 25 целевых займов на сумму 25,7 млн. рублей. Государственная поддержка оказана 40 субъектам предпринимательства. Для оказания господдержки комиссией рассмотрено 128 заявок. Изучение их показало, что для всех предпринимателей обеспечен равный доступ к участию в соответствующих программах. Фактов предоставления отдельным хозяйственным субъектам необоснованных привилегий не установлено. В ходе проверки исполнения упомянутого закона выявлены нарушения. Администрацией Бердюжского муниципального района не ведется реестр субъектов малого и среднего предпринимательства — получателей господдержки. Органы местного самоуправления возложенные на них задачи в рассматриваемом направлении не выполняют. Аналогичное положение в Исетском районе: органами местного самоуправления не принята программа развития малого и среднего предпринимательства. Кроме того, Положение о комиссии по отбору субъектов получения финансовой поддержки предусматривает возможность проведения заседания комиссии в заочной форме, что может повлечь за собой коррупционные проявления. Не во всех протоколах заседаний комиссии содержатся четкие обоснования оказания или отказа в господдержке. Подобные нарушения установлены в Тюменском и Аромашевском районах. В Викуловском районе прокурором принесен протест на Положение той же комиссии, в состав которой входил представитель хозяйствующего субъекта, что противоречило нормам, установленным этим же Положением.
8. Анализ следственной практики по уголовным делам о преступлениях в рассматриваемой сфере
Наиболее опасными посягательствами, характерными для региона, являются преступления коррупционной направленности со стороны сотрудников правоохранительных органов, должностных лиц государственного контроля (надзора) и иных органов власти и управления. За период 2006-2007 гг. и первой половины 2008 г. в анализируемой сфере выявлено 7 преступлений, по которым возбуждены уголовные дела. В том числе за взяточничество — 4 дела, незаконное участие в предпринимательской деятельности — 1 и превышение должностных полномочий — 2 уголовных дела. Фактов необоснованного привлечения лиц к уголовной ответственности не установлено. Ряд дел закончен рассмотрением их в суде. В частности, возбужденное прокуратурой Ленинского АО г.Тюмени уголовное дело по факту получения государственным налоговым инспектором отдела оперативного контроля инспекции Федеральной налоговой службы по г.Тюмени Х. взятки в сумме 40 тысяч руб. Госналогинспектор Х., желая из корыстных побуждений скрыть выявленные нарушения — неприменение магазином контрольно-кассовой техники и неоприходованной денежной выручки, получил от директора торгового предприятия взятку в сумме 40 тыс. рублей. Приговором Ленинского районного суда Х. назначено наказание в виде 3 лет 6 месяцев лишения свободы условно с лишением права в течение двух лет занимать ответственные должности в государственных учреждениях.
Не единичны случаи привлечения к уголовной ответственности за корыстные преступления работников милиции. Следственным отделом следственного комитета при прокуратуре РФ по Тюменской области рассмотрено уголовное дело в отношении гр. Т. Являясь начальником отделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка ОВД по Тюменскому району и выявляя при проверках нарушения административного законодательства, Т. систематически получал взятки от владельцев магазинов. За сокрытие правонарушений и непривлечение виновных к ответственности милиционер-мздоимец получал подношения в виде денег, продуктов питания, водки, одежды, не гнушался и дамскими сумочками. 9 эпизодов взяток обошлись предпринимателям в 7000 рублей. По современным меркам немного, но с точки зрения нравственности носитель государственных полномочий — взяточник несомненно нанес большой трудно оценимый вред обществу.
В первом полугодии 2008 г. в изучаемой сфере работниками прокуратур выявлено 145 нарушений законодательства, в связи с чем в соответствующие органы внесено 102 представления, принесено 30 протестов, 37 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности.
Работа контролирующих и надзирающих органов должна быть улучшена. Это несомненно. Не случайно в резолюции недавно состоявшегося в Екатеринбурге координационного совета Российского союза промышленников, предпринимателей, работодателей записано следующее: “...В настоящее время меры госконтроля являются недостаточно эффективными. Они ограничивают развитие предпринимательства и позволяют так же недобросовестным бизнесменам избегать ответственности за результаты своей деятельности”. Хотелось бы только добавить, чтоб малый и средний бизнес не развивались лишь для собственного совершенства и благ для самого себя, а чтоб это благотворно отразилось на уровне жизни всех народов России.