Новые приключения Генплана

«Нам кажется, для Тюмени решение этой проблемы найдено»

Рассмотрев материал В.Станкевского «Забавные приключения Генплана в Тюмени», опубликованный в газете «Тюменские известия» от 15.07.2010 № 120 (5097), департамент градостроительной политики сообщает.
«Попытка в градостроительстве срочно ответить на вызовы времени приводит к долговременным или необратимым перекосам» (цитата из статьи) — это аксиома, с которой невозможно не согласиться.
Действительно, вывели из городского баланса большинство детских дошкольных учреждений, строившихся десятилетиями при советской власти. Это непопулярное решение, тормозящее социальное развитие города, было обусловлено отсутствием продуманной системы градорегулирования, при которой не существовало современных эффективных механизмов, исключающих произвольные решения по непрофильному использованию зданий объектов социальной инфраструктуры. При отсутствии нормативно-правовой базы, которая могла бы обеспечить сохранение территорий и объектов, предназначенных для развития социальной сферы, данные решения принимались не только в г.Тюмени, но и во всех населенных пунктах РФ.
Для муниципальных нужд, в соответствии с федеральным законодательством, возможно резервирование и изъятие земель только для строительства дорог и инженерных коммуникаций. Социальная сфера осталась безнадзорной. В 2009 году по прямому указанию Президента РФ начались работы по созданию нормативно-правовой базы для возвращения объектам их первоначального назначения и строительству новых.
На сегодняшний день, как нам кажется, для города Тюмени решение этой проблемы найдено. Данный вопрос будет урегулирован правилами землепользования и застройки при внесении изменений в правила в составе Комплексного проекта управления градостроительным развитием территории города Тюмени. В частности, земельные участки под существующими либо планируемыми детскими садами, школами, больницами, спортсооружениями и другими объектами включаются в специальные отдельные территориальные зоны, градостроительный регламент которых предусматривает использование участков и объектов исключительно для социально значимых целей. Процедура изменения такого градостроительного регламента предусматривает проведение публичных слушаний по внесению изменений в правила землепользования и застройки. Таким образом, вопрос изменения функционального назначения социальных объектов невозможно будет решить без учета мнения населения.
Стоит отметить, что интересы собственников, пользователей земельных участков все время сталкиваются с интересами города в градостроительстве. Законодательством четко расставлены приоритеты, и закон, как правило, защищает интересы собственников и пользователей земельных участков.
Генеральный план, разрабатываемый в составе Комплексного проекта, не предполагает каких-либо кардинальных изменений относительно утвержденного. В задачи Комплексного проекта входит внесение изменений в действующий Генеральный план в части корректировки функционального зонирования, уточнения транспортной схемы, уточнения градостроительных регламентов.
Наверное, не показательно сравнивать плотность населения на один гектар в генеральных планах городов с различным менталитетом. Треть территории, предназначенной в Генеральном плане города Тюмени под застройку, функционально предполагает развитие индивидуального жилищного и садового строительства. Обвинение в том, что границы населенного пункта расширены Генеральным планом 2008 года, «чтобы сегодня распоряжаться землей, которая понадобится для городских нужд за пределами расчетного срока» (цитата В.Станкевского), необоснованно. Как можно распоряжаться землёй, которая администрации не принадлежит? Все присоединенные земли или находятся в паевой собственности у физических лиц, или уже проданы юридическим лицам (район д.Ембаево — северо-восточная часть города, район д.Казарово, пос.Березняковский), или находятся в федеральной собственности (западная и южная части города). Такими землями распоряжается Федеральный фонд развития жилищного строительства, остальной землей с неразграниченным видом собственности распоряжается субъект РФ — для г.Тюмени это департамент имущественных отношений Тюменской области. Собственность администрации города только формируется, и формируется она в основном из земель общего пользования: дороги, сады, скверы. При таком разделении собственности на землю администрации города остается только в составе проекта планировки определить земли общего пользования и наметить сроки строительства инженерно-транспортной инфраструктуры.
Да, действительно, в советские времена утверждение Генерального плана областного центра проводил Совет Министров РФ. Действительно, документ утверждался инстанцией «на два иерархических уровня выше администрации города» (формулировка В.Станкевского). Это повышало значимость, престижность документа. Не было желания вносить в Генеральный план изменения, он просто у областного центра «был» и «лежал на полке».
Утверждение Генерального плана представительным органом городского округа закреплено законодательно в Градостроительном кодексе РФ. Представительный орган города Тюмени — Тюменская городская Дума является законодательным органом на территории городского округа. Тюменская городская Дума — это, конечно, не Совет Министров РФ, но перспективы развития города, его нужды все-таки лучше видны здесь, на месте. Градостроительным кодексом РФ Генеральный план трактуется не как служащий основой для разработки Правил землепользования и застройки, проектов планировки, который должен формировать основные направления развития города на длительный период с учетом сложившихся условий на рынке земельных отношений, социальных и экономических программ, запросов времени. Даже размещение объекта федерального, регионального или местного значения, не предусмотренного в Генеральном плане на момент его утверждения, влечет за собой внесение изменений в Генеральный план. Для «не камерного, не семейного» (формулировка В.Станкевского) утверждения Генерального плана законодательством предусмотрена процедура публичных слушаний. Это не формальная процедура, а реальная возможность влияния на решения Генерального плана. В случае если все-таки Генеральный план утверждается без учета каких-либо предложений, у «несогласных» всегда есть право оспорить этот документ в суде.
Мировая практика показывает, что территориальным планированием в развитых государствах и крупных мегаполисах занимаются постоянно и непрерывно. Естественно, проектируя не ради проектирования, а добиваясь гармонии, соотношения цены и качества. За период времени с середины 80-х гг. прошлого века до первых лет начала нынешнего века произошли кардинальные изменения в экономической и политической жизни, изменился общественный строй. Негативными последствиями данного периода стали практически полное прекращение разработки градостроительной документации, исчезновение многих градостроительных институтов, переход квалифицированных кадров градостроителей в другие сферы деятельности, утрата опыта и методик проектирования. Эти факторы не могли не отразиться при возобновлении работ по подготовке градостроительной документации после вступления в действие Градостроительного кодекса РФ 2004 г. Естественно, не все и сразу удавалось сделать правильно, безошибочно. К тому же постоянно изменяется законодательство, предъявляются новые требования к содержанию и назначению градостроительной документации, требующие корректировок, внесения изменений в ранее принятые градостроительные документы. Градостроительная документация в настоящее время рассматривается как информационный ресурс для всех отраслей городского хозяйства, для управления процессами городского развития: на основе содержащихся в ней данных происходит осуществление государственных и муниципальных функций, оказание услуг населению. Поэтому кажущиеся на первый взгляд беспорядочными и ненужными заказы городом новых работ по подготовке градостроительной документации на самом деле преследуют цель добиться наиболее оптимальных, профессиональных и технологичных решений в области обеспечения устойчивого развития города.
В статье правильно обозначены все существующие проблемы транспортного обслуживания населения и регулирования движения в городе. Но именно для того, чтобы через какое-то время «под колеса не попали последние цветники, клумбы и детские площадки» (цитата из статьи), в составе работ комплексного проекта управления градостроительным развитием города Тюмени готовится комплексная транспортная схема, проект которой уже обсуждается с заинтересованными лицами и организациями транспортного комплекса.
Кардинальных предложений в утверждаемой части Генерального плана по организации транспорта в данном проекте не будет, и все-таки идея, озвученная автором статьи об освобождении полностью или частично центра города от личного и служебного транспорта, по словам представителей ООО «ИТП «Град», уже нашла свое отражение в качестве предложения системы «перехвата» в обосновывающей части Генерального плана. Эту тему необходимо обсудить всесторонне, поэтому она будет темой новых внесений изменений в градостроительную документацию.
В конечном итоге должны выиграть город и его жители.

Г.Ф.Сидоркина,
пресс-секретарь главы (руководитель пресс-службы) администрации города Тюмени.

 

Заметки на полях забавных заметок по поводу

Противник, вскрывающий ваши ошибки, гораздо полезнее, чем друг, скрывающий их. 
                                                                                                    Леонардо да Винчи.

Уважаемая Гульнара Фаридовна!

Надеюсь, что Вы сейчас выступаете, возможно, и по поручению, но не от имени главы города. Это было бы чересчур печально.
Итак, узнав, что департамент градостроительной политики администрации Тюмени подготовил ответ на мою статью «Забавные приключения Генплана в Тюмени», я отправился в департамент и попросил его копию. Копию мне не только не дали (посчитав секретным материалом?), но и не показали текст. Единственно, что я достоверно там узнал: это письмо подписал начальник департамента О.В.Ковтун. Сам он был в отпуске и повидаться с ним мне не удалось. С ответом на ту же статью, полученным редакцией «ТИ» и подписанным Г.Ф.Сидоркиной, пресс-секретарем главы администрации города Тюмени, я ознакомил И.Ю.Даровских, обозначенную исполнителем этого ответа. Удивленная Ирина Юрьевна признала текст как подготовленный к ответу О.В.Ковтуна. Сравнение двух текстов привело к забавным результатам: они оказались, похоже, идентичными. Да здравствуют приключения, которые продолжаются!..
Эх, Гульнара Фаридовна! Зачем понадобилось Вам отправлять в редакцию ответ за своей подписью, даже если Вы поручили или попросили написать его? Подпись начальника департамента градостроительной политики, профессионала, недостаточно ответственна или весома? Или надо было засветиться еще и в организации архитектуры и градостроительства (в дополнение к постоянному участию в оргкомитетах по празднованию, конкурсов «Огни Тюмени», «Цветочная мозаика», конкурсов на лучшее благоустройство дворов, на самую благоустроенную территорию города и т.п.)? Вот и засветились (кстати, этика чиновника не допускает использование чиновника другого департамента без его и его столоначальника ведома для собственных акций). И поневоле берете на себя ошибки и нелепости, которые транслировали через громкую связь.
Оттеснение архитектора от принятия решений и даже от обсуждения архитектурных проблем — характерная позиция тюменского чиновника любого уровня, как оказалось, и уровня пресс-секретаря. Видимо, эйфория от власти порождает ощущение превосходства над профессионалом и, в конце концов, убежденность в эффективности собственного ручного управления любыми процессами, в том числе и градостроительством. В российской истории уже были времена, когда банками командовали революционные матросы, а профи ставили к стенке.
Поучительная история случилась со мной лет сорок назад, в советские времена. Я, совсем молодой автор проекта курорта «Тараскуль» (в те времена весьма амбициозного, престижного, самого крупного в Сибири и для Тюмени значительного), в составе представительной делегации из Тюменской области — обкома КПСС и областного Совета профсоюзов (заказчиков) — на уровне руководителей, приехал в Москву получать добро на этот проект. Предварительная договоренность открывает двери кабинетов секретаря ВЦСПС и председателя Госстроя СССР. Везде руководители нашей делегации сами показывают проектные материалы и докладывают, а я нахожусь где-то в задних рядах, молча слушая начальство. Но в Управлении зарубежных и особо крупных объектов Госстроя СССР, через которое проходил наш объект и где собрались ведущие архитекторы Союза, эксперты и ведущие специалисты, для доклада и профессионального обсуждения не стали слушать руководителей обкома и профсоюзов («Вы архитектор, автор проекта?»). Меня извлекли из-за спин и не только предоставили возможность, но обязали доложить свой проект и защищать его. Всем остальным пришлось помолчать. Для меня это был первый масштабный урок профессионализма. Рассказываю о нем с надеждой на то, что он может кому-нибудь пригодиться и сегодня.
Продираясь сквозь чащу казенных штампов («данный вопрос… данные решения… данного периода… трактуется… в данном проекте… эти факторы… новых внесений изменений»), я смог, пожалуй, понять лейтмотив Вашего письма. По-вашему — все правильно. Генплан следует изменять и утверждать все чаще (сейчас — раз в два года: нужно, видимо, раз в год, позднее — раз в месяц?), естественно, за перманентно возрастающую цену. И тогда всем будет счастье.
По существу конкретно затронутых в ответе вопросов сообщаю следующее:
1. Смешно, когда цитата из статьи возведена в ранг аксиомы, и тут же предпринимаются ничтожные попытки объяснить, что «непопулярное (подчеркнуто мной. — В.С.) решение, тормозящее социальное развитие города» обусловлено не произволом («произвольными решениями», которые признаются), но отсутствием нормативно-правовой базы. Очень мягко говоря, это совсем не так. Во все времена действовали градостроительные документы и нормативно-правовая база по функциональному назначению территорий и зданий (их никто не отменял, их игнорировали!), и ничего дополнительного, кроме совести и ответственности, не требовалось для «сохранения … и развития социальной сферы» города.
2. «Найденное решение» по включению земельных участков для социально значимых целей в специальные зоны никогда и не терялось. Профессионалы прекрасно знают, что функциональные территории, предусмотренные в проектах застройки, и в советские времена никогда не нарушались — и невозможно было построить жилой дом на месте, предназначенном для детского сада или школы, а магазин — на месте поликлиники.
3. Странно назидательное рассуждение о приоритетах интересов собственников перед интересами города. Интересы собственника имеют приоритеты до тех пор, пока не пересекаются с интересами соседей или общества в целом. Не существует абсолютных приоритетов интересов собственника. Становясь собственником в городе, личность добровольно подчиняется законным городским правилам. Приоритеты интересов популяции важнее приоритетов личности, иначе популяция не сохранится. Если личность добровольно не признает приоритет общественных интересов, то пожарник не войдет в горящее здание, солдат не поднимется в атаку, да и служить-то будет некому, а строитель не положит кирпич на кирпич — их личные интересы не в риске жизнью, поднятии тяжестей, потере здоровья, а в отдыхе, развлечениях, богатстве, довольстве, семейных радостях, чревоугодии или путешествиях.
4. Смешна ссылка на различный менталитет населения среди приведенных примеров для оправдания удвоения городской территории. Чем отличается менталитет жителя Тюмени, Екатеринбурга, Омска, Новосибирска? Разве только лучшим аппетитом тюменцев?
5. В абзаце, посвященном распоряжению присоединенными городскими землями, авторы ответа сетуют, что «собственность администрации города только формируется» и распоряжаться-то нечем. А никто и не говорил, что вновь приобретенной землей распоряжается городская администрация. Для этого есть другие, специально обученные люди. У города здесь в чужом пиру похмелье.
6. Подводя читателя к главному защищаемому рубежу — перманентно изменяемому и переутверждаемому Генплану города, авторы отзыва мимоходом снисходительно ссылаются на якобы бессмысленную роль Генплана в советские времена, признавая: он действительно был значимым и престижным документом, он не изменялся и просто «лежал на полке».
Отдавая дань необходимости постоянно и непрерывно заниматься территориальным планированием, современный Генплан предлагается превратить в постоянно изменяемый, перерабатываемый, корректируемый документ, чтобы «добиться наиболее оптимальных, профессиональных и технологических решений». По существу — превратить его в оперативный элемент планирования, что принципиально уничтожает единственный стратегический городской градостроительный план, что по определению абсурдно. Это позиция абсолютных дилетантов. Генеральный план, «служащий основой для разработки…», как Конституция, должен быть стабильным, неизменным на расчетный срок, он и должен — я бы не сказал: «лежать на полке», но — стоять на страже, а оперативным документом будут иные стадии территориального планирования, которых более чем достаточно. Зачем перманентно изменять основу? Она не может быть жесткой, однозначной. Она должна быть интерактивной, позволять допустимые изменения и ограничивать только принципиальное, существенное. Нелепо менять законодательство, ежегодно изменяя Конституцию, а не законы, основанные на ней.
Перманентные корректировки Генплана похожи на перманентную корректировку Конституции по «заявлению жителей, … собственников» и т.д. Как бы выглядела заповедь «не убий», если при «осуществлении физическими и юридическими лицами своих прав» часть граждан будет успешно требовать разрешения убивать, например, вначале воришек и пакостников, залезших на дачу, потом бюрократа за взятки, затем даже водителя, пересекающего сплошную линию?
Реплика о том, что «перспективы развития города, его нужды все-таки лучше видны здесь, на месте», не поясняет: почему эти перспективы должны меняться каждые год или два до такой степени, чтобы корректировать и утверждать новый Генеральный план? Как не заметить принципиальное противоречие Вашего ответа, Гульнара Фаридовна, когда Вы признаете цитату из статьи «Попытка в градостроительстве срочно ответить на вызовы времени приводит к долговременным или необратимым перекосам» — аксиомой, «с которой невозможно не согласиться». Это с одной стороны, а с другой — настаиваете, что «все документы … будут подвергаться внесению изменений … на основании заявлений жителей города, которые непременно будут писать». Профессионализм заключается в том, чтобы сочинить такой Генплан, который будет документом территориального планирования и без изменений в расчетный срок. Это требует большого искусства, чем только ответ в нем на сегодняшние запросы. Это и есть мастерство градостроительства, и если Генплан не отвечает этому требованию, — то это брак проектной документации. Ровно об этом в статье и говорится: утверждение тюменского Генплана в 2006, 2008 и готовящееся в 2010 году и есть такой брак. Кто-то за это в ответе.
***
Пусть люди обходятся без принципов, но не давайте им софизмов вместо истин.
                                                                                                  В.Г.Белинский.

По большому счету, я благодарен администрации города, которая наконец-то впервые откликнулась на острую постановку архитектурно-градостроительных проблем Тюмени, о которых я пишу вот уже несколько лет подряд. Это не значит, что я согласен с ее позицией, отраженной в ответе, подписанном госпожой Сидоркиной Г.Ф., но меня радует начало публичной дискуссии, которую надо бы продолжить не только на страницах уважаемого издания, но и на очных круглых столах, симпозиумах, фестивалях, конференциях, конгрессах, возможно, публичных слушаниях. С безусловным и обязательным участием всего архитектурно-градостроительного корпуса.

Тюмень стоит мессы.

Виктор Станкевский

архитектор